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立“規矩”見“成效”提“績效”

——廣西壯族自治區自然資源廳推進內控管理紀實

來源:中國財經報 發布時間:2020-01-08

  本報記者 李忠峰

  “現在我們出差報銷,只要在網上按要求申報就可以了,不像以前拿著紙質單據來回找各級領導簽字,真正做到了方便快捷。”廣西壯族自治區自然資源廳地質勘查管理處的何貞舉告訴記者。

  給廣大職工報銷帶來快捷感受的是該廳積極推進的內部控制信息系統平臺。

  “這個平臺是我們內控管理制度落地執行的載體和工作抓手。”廣西壯族自治區自然資源廳副廳長謝瑾瑜告訴記者,“廣西自然資源工作任務重、涉及資金管理復雜,廳內共有近40項財務相關管理制度。沒有現代化工具支撐,這些制度只能印在紙上、掛在墻上,流于形式。”

  記者在采訪中了解到,2017年以前,按自治區財政廳要求,廣西自然資源廳致力于內部管理機制優化和內部風險防控體系建設,開展了內控基礎性評價工作。2017年開始,穩步推進內控體系全面建設。2018年,以在廳本級范圍內正式啟動內控系統建設為契機,該廳全面啟動內控風險評估,并結合評估結果對現有制度體系、流程進行優化,真正實現了“制度+信息化”的雙落地。

  基于風險控制的權力制衡體系設計

  在該廳財務處,記者看到了厚厚一本《廣西自然資源廳財務管理制度匯編》,里面不僅包含一般單位共性的“預算管理制度”“采購管理制度”“支出管理制度”等,還包括“東盟礦業論壇專項資金管理辦法”等專項資金管理制度。據了解,這是廣西自然資源廳利用兩年多時間重新全面梳理的財務相關管理制度。

  “這些制度重新梳理、調整細化的核心要點,就是如何通過權力制衡來防范內控風險。”該廳財務處處長毛杰說。

  她列舉了一個例子:以往單位涉及采購活動,基本上是哪個部門有需求,哪個部門自己組織采購。由于近幾年政府采購管理出臺了很多細化的要求,除財務部門外,各業務部門很難完全了解和掌握,如果在合規上存在問題,風險也很難得到有效控制。對此,在制度梳理過程中,廣西自然資源廳根據內控權力制衡的原理,把采購管理按不相容原則拆分為需求部門、執行部門、法規審核部門、紀律監督部門、資金審核和管理等部門或崗位分別負責,特別是由廳機關紀委牽頭組建采購監督小組,派出監督員對采購活動全程監督,加強廉政風險防控。

  據介紹,該廳加強權利制衡的關鍵是對風險進行分類,分別設計審批流程,不僅加強了對風險程度較高、涉及合同及采購的經濟活動的分權制衡,而且對風險程度較低的經濟活動,如差旅費報銷等日常支出形成了制衡,減少了審批部門及環節。“風險劃分為高中低三類,根據風險程度確定管控措施嚴格程度,不搞眉毛胡子一把抓。”毛杰表示。

  把權力變成責任 強化內控意識

  記者在翻看廣西自然資源廳內控手冊內容時,發現除了各種業務流程描述,還有每個流程節點的審批責任說明。打開內控信息系統平臺,在日常報銷單填寫操作界面,記者看到,在提交審核前有明確的“本人對發票的真實性負責”“對業務的真實性負責”等確認條款;在法規處合同審核操作界面,記者看到審批要素一欄包括:“合同主體是否合法”“驗收條件是否明確”等清晰確認要求……

  “每個崗位、每個環節都有明確的責任清單,審批權力與審批責任對等。”該廳工作人員隨機打開一張已完成的合同審批單,指著單據后面一長列審核過程記錄告訴記者,與以往內部審批簽個名字就算數不同,在廳內控體系建設中,該廳將各經濟活動審批流程中的業務責任、財務責任、歸口責任、管理責任等,分別落實到具體流程和崗位中,強制要求所有環節審批人都確認相應的審批責任。這樣一來,責任就不再只是制度中的一句話,而變成了審批過程中逐一認領的過程,消除了過去多年難以避免的“一人得利、大家負責、財務兜底”的風險。

  “通過制度建設,將過去幾個職能部門和部分崗位之間交叉的、模糊的職責邊界進行清晰的劃分,對各經濟活動管理過程中所涉及的部門及崗位的職責進行明確,在信息系統審核過程中自動留痕,破解了長期存在的審批責任不清晰的問題。切實增強了廣大干部職工的工作責任感。”謝瑾瑜表示。

  業財互通 推進內控建設

  內控體系建設能不能促進單位職能履行和各項工作開展,財務工作能不能促進和保障業務部門工作順利開展,思路是關鍵。廣西自然資源廳認為,財務管理工作的方向和重點,要基于本單位業務龍頭,而不是單純的預算管理。

  毛杰舉例說,財務部門最重要的一項工作就是促進預算執行進度。然而,傳統做法是年終歲末公布預算執行表,以簡單催促的辦法要求各業務部門加強執行工作,而此舉往往收效甚微。

  “傳統辦法最大的問題是以預算促執行,針對這個問題,我們把預算和工作計劃關聯起來。”毛杰認為,預算是單位工作計劃的資金保障及表現形式,只有抓工作計劃執行進度,才是預算執行的根本。

  點開該廳內控信息系統平臺的“預算執行進度”功能,分管領導、負責處室、預算項目、采購合同依次排開。記者看到,電腦上每一筆合同都有一個時間進度圖形顯示框,中間是月份,上面是工作計劃,下面是實際執行記錄,差距對比一目了然。

  “每一筆預算都要提前細化到工作計劃,每個月都可以進行計劃執行情況分析,財務部門可以根據分析情況向相關業務部門反饋執行要求。所有業務部門每天進入內控系統,就會看到一個本部門工作計劃及預算執行的提醒……”毛杰告訴記者,相比實行內控體系建設以前,預算執行進度分解到日常工作每個月甚至每一天、每個業務部門,不僅壓力降低了,預算執行進度也明顯提升了。

  據了解,廣西自然資源廳將根據大數據分析結果,進一步加強預算編制工作的內部控制。他們的理由是:一個單位的日常工作千頭萬緒,但是單位的職能從根本上是比較固定的,也就是說業務是比較固定的;從規律上來講,除非有特別重大的任務發生,預算也應該是有規律的,找到了這個規律,預算編制就有依據了。

  “為什么要找預算編制規律?因為合規是內部控制的基本要求,但預算科學化才是資金使用有效的根本目的,一個不合理的預算再合規也是沒有意義的。”毛杰解釋說。

  “內控建設破解了長期存在的財務與業務相分離的問題,初步實現了數據歸集成效,避免了頭痛醫頭、腳痛醫腳。”謝瑾瑜告訴記者。

  “人控”轉“機控” 提高服務效率

  在廣西自然資源廳財務處,記者隨手在電腦上點開何貞舉11月24日的一張差旅單:單據概要、基本信息、報銷明細、出差人員信息、結算方式等一一呈現在眼前。出差地、出差人員報銷標準和相關制度也隨時可以點開查詢。

  “我們在報銷差旅費時,系統將自動控制出差地的住宿費標準,一旦超出標準,系統將自動提示,報銷單據將無法提交。”何貞舉告訴記者,電子報銷單提交以后,逐級審批的時間也記錄在案,一旦卡在哪個環節一目了然。

  傳統的財務報銷,經辦人需要把紙質單據逐級傳遞審核,紙質單據多次傳遞可能存在遺失的風險,審核人存在出差等外出情形時,單據的審核時限變長。

  “啟用內控信息系統后,各類費用申請報銷、采購申請、招標書確認等,基本實現全流程線上,審核人可以遠程操作,經辦人僅需要把最原始憑證送到財務部門,實現最多跑一次,審核時效比傳統方式縮減近一半。”該廳財務處副處長陸小全說。

  據介紹,過去工作人員報銷差旅費,每報一筆至少需要十天半個月時間。如今,報銷單平均審核時長已壓縮至3天以內,各主要審核崗位單據平均停留時間小于一天,業務申請單平均時長壓縮至一周以內。該廳內控信息系統平臺將財政廳和自然資源廳內部相關管控規則進行量化和內嵌,目前已包括120多種規則和600多種提醒,實現了“人控”到“機控”的轉變。

  截至2018年12月底,內控信息系統平臺在運行一年多的時間里,共有2000多項申請在系統中完成并留痕,涉及資金約7億多元,實現了讓每一筆資金都運行在陽光下。

  內控信息系統也為財務部門自身帶來了便利。“如目前采購的合同個數、具體的采購項目、采購進度、預算執行進度,這些數據以前都需要大量的人工統計工作,現在只需要在內控系統中檢索,就可以一鍵獲取。”陸小全說。

  廣西自然資源廳內控系統上線以來,得到了廣西財政廳會計處的肯定,并先后推薦多家單位前往參觀交流。部分單位借鑒該廳經驗,迅速啟動了內控系統建設工作。

  謝瑾瑜認為,內控系統建設最重要的成效是保證了財政資金使用的安全、規范、有效。下一步,該廳將總結廳本級內控體系建設經驗,把績效管理環節納入內控管理,擴大內控體系覆蓋范圍,推進廳直屬單位內部控制信息系統建設。同時,開展補助市縣專項資金內控監管試點等,進一步加強資金監管的力度。

  自然資源部財務與資金運用司財務處處長邱剛就此接受記者采訪時表示:“廣西自然資源廳用信息化手段固化經濟活動業務流程,將不相容崗位相互分離和內部授權審批控制嵌入到信息系統中,使業務流程和管理制度實現自動流轉和主動提示,‘自動’實現了內部控制對各項經濟業務的約束,降低了日常工作出錯的概率,使管理人員有更多精力應對重要的或者突發性事項。”

  【專家點評】政府治理能力現代化的關鍵一環

  王雍君

  建立健全機關事業單位內部控制,是推進政府治理體系和治理能力現代化的關鍵一環。正因如此,廣西自然資源廳自2017年開始推動的基于信息化的業財融合內控模式,受到越來越廣泛的關注。這種治理導向的內控模式,把確保公共資金安全和促進管理績效作為提高治理能力的兩項關鍵目標。實踐證明,該模式運轉良好、效果突出,可望作為一種前景光明的新內控模式予以推廣。

  該模式有兩個突出特點:高度的信息化,以及流程導向的財務內控與業務內控的高度一體化。兩個特征都與內控的基本原則緊密相連,特別是不相容崗位分離控制和成本效益原則。

  內部控制經常被誤解為一大堆“內控制度”的制定和實施。這種孤立的制度觀內控在實踐中很難奏效,以致“制度健全、內控無效”的現象十分普遍。通過在高度信息化的基礎上把制度嵌入流程、在流程上分離不相容崗位,以及致力于業務流程和財務流程的一體化運作,廣西自然資源廳的內控模式在很大程度上解決了由來已久的內控失效難題。與此同時,該廳成功地運用基于大數據的信息化措施,從而有效地降低了內控的成本。

  “制度健全、內控無效”的另一個根本原因,在于財務內控和業務內控的脫節。這種脫節在預算執行過程中尤其明顯。人們習慣于關注“錢的進度與偏差”,而非“事的進度與偏差”。這樣的“預算執行進度”概念,充其量也只是“預算執行的半邊進度”概念,以致許多深層次的問題無法被揭示和呈現出來,更不用說得到妥善解決。

  歸根結底,在給定成本的前提下,內部控制的有效性需要滿足兩項檢驗標準,即合規標準和績效標準。合規標準關注對規則與規制的遵從。只有當遵從程度很高,或者違規現象相對很少時,內控才能被視為有效。績效標準的一個關鍵方面是工作效率和管理效率。“很快即可報銷”表明工作效率高,預算執行過程中的業務進度明顯改善表明管理效率高。在廣西自然資源廳中,得到確認的這類事實和證據正在增多,可作為其內控模式獨特性和有效性的佐證。

  總體而言,許多部門和單位在建立健全內部控制和強化其有效性方面,仍有漫長的道路要走。當務之急,在于切實建立和強化“以內控促治理”的意識,把內控作為治理能力現代化的關鍵,并進一步改進內控模式。

  當然,廣西自然資源廳的內控模式亦需與時俱進。目前取得的進展只是初步的,未來的改進方向,應集中在三個方向上:信息化的升級,財務內控與業務內控的更好結合,以及促進合規目標和績效目標的內控有效性。

  (作者系中央財經大學財經研究院院長)

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